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  • 國企混改亟須做好四方面工作
  • 來源:經濟參考報      日期:2019-05-09      
  • 自從黨的十八屆三中全會提出要積極發展混合所有制經濟以來,國有企業進行了許多卓有成效的改革,取得了積極進展。國有企業營業收入和利潤實現了較好的增長,2018年營業收入達到58.8萬億元,利潤總額達到3.4萬億元,形成了巨大的產業資產。但是國有企業混合所有制改革仍然任重而道遠,還有許多工作要做。本文著重論述主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業的混合所有制改革問題,當前這類國有企業混合所有制改革亟須做好以下四個方面的工作。

    加強對混合所有制企業的監管

    主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業,其混合所有制改革的主要目的在于提高經濟效率。因此,與不主要以提高經濟效率為目的的其他類型國有企業混合所有制改革相比較,其國有資本的流動性更大,國有資本的安全性更低,受到不確定性因素的干擾更多,對其經營狀況及其經營管理人員行為規范等方面的監管難度更大。

    目前,對競爭性國有企業混合所有制改革的監管存在如下五個方面的問題。一是對董事會的監管不到位。目前,國有企業的董事會通常采取集體負責制,董事間的職責劃分不是很清晰,往往出現集體決策卻無人負責的現象。二是監管缺乏獨立性。譬如,董事與監事交叉任職現象較為普遍,存在利益關聯關系,從而使監事對董事的監管難以到位。三是部分監管工作者監管積極性不高。主要有兩個方面的原因:認識不到位,認為過于嚴格的監管可能會影響、束縛、干擾企業的正常經營活動,降低企業經濟效率,因而疏于監管;對監管工作缺乏考核獎懲機制,干好干壞一個樣。四是監管職責劃分不是很清晰。既有紀檢監察機構、審計機構的監管,也有監事會和企業工會等方面的監管,不同監管部門存在監管職責交叉重疊、缺乏協調的現象,導致“九龍治水”的局面。五是監管信息共享程度較低。主要表現在,各監管部門存在重復獲取監管信息的現象,這既提高了監管成本,也給企業造成了不必要的工作干擾。

    針對上述五個方面的突出問題,可采取五個方面的對策措施。

    一要構建“大監管”體系、樹立“大監管”觀念。從企業外部而言,監管部門包括國資委或地方政府黨委、紀檢監察、審計機構以及其他相關部門;從企業內部而言,監管部門包括監事會、董事會中的審計委員會、工會、職代會及其他部門。構建“大監管”體系就是要整合各種監管資源,明確各監管部門在“大監管”體系中的地位與作用,按照監管獨立性原則,明確規定各監管部門的權責范圍和邊界,突出發揮各監管主體的專業優勢與特點,體現“誰主管,誰負責”的原則。“大監管”觀念,一方面意指監管的系統觀,各監管部門是企業監管系統內的一個有機組成部分,彼此之間應形成協同觀,不能彼此相互割裂;另一方面意指監管系統是一個開放的系統,視監管的需要,可以進一步把債權人等利益相關者納入監管系統。

    二要建立監管工作考核獎懲機制。管理學原理表明,任何工作缺乏考核獎懲都難有效率。因此,欲使監管工作富有成效,就必須對監管工作加以考核,并依據考核結果加以獎懲,這就是對監管的監管。監管考核獎懲包括四個方面的內容:一是明確考核主體和考核對象,二是明確考核對象的職責、要求和任務等權利、義務及目標事項,三是制定考核評價指標體系,四是明確獎懲措施。

    三要提高監管人員的思想認識水平,使他們充分認識到監管對提高企業績效和防止國有資產流失的重要性。

    四要完善監管法律法規和企業監管規章制度。國有資本控股的混合所有制企業屬于特殊性質的企業,其出資人為政府所代表的全體人民,因此法律法規對其經營管理行為的調整也與其他性質的企業有所區別,這是國際上通行的做法。各級立法部門應當與時俱進地制定針對相應層次的國有控股的混合所有制企業的法律法規,以規范其經營管理行為。同時,以法律法規為基礎,各國有資本控股的混合所有制企業應根據自身情況制定公司章程,企業內外部各監管部門應依據“大監管”體系的分工和“大監管”觀念,基于該公司章程制定具體的監管規章制度和實施細則,明確各自的監管依據、監管范圍、監管內容、監管責任和監管方式。

    五要建立監管信息共享平臺,提高監管信息利用效率,避免重復獲取監管信息的現象。

     

    建立有中國特色的現代國有企業制度

    目前,我國國有資本控股的混合所有制企業雖然大多數都按照現代企業制度構建了公司治理機制,但存在三個方面的突出問題:一是沒有充分體現中國特色社會主義文化,黨建工作較為薄弱,沒有較好地把黨的領導融入公司治理結構之中;二是沒有較好地體現人力資本的價值;三是國有股“一股獨大”現象較為普遍,股權相互制衡的機制還沒有完全構建起來。

    有中國特色的現代國有企業制度,應當至少包含三個方面的內容:一要體現中國特色社會主義文化,把黨的領導融入公司治理結構之中;二要順應人力資本價值不斷提高的歷史趨勢,賦予人力資本應有的權益,使其擁有企業剩余控制權和剩余索取權;三要充分吸收西方發達市場經濟國家較為成熟的現代企業制度的精華,構建各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。

    把黨的領導融入公司治理結構之中,應做好三個方面的工作。一要加強混合所有制企業的黨建工作,對企業的黨員干部和群眾要加強黨性教育、宗旨教育、警示教育,嚴明政治紀律和政治規矩,引導他們不斷提高思想政治素質、增強黨性修養,保證企業黨員干部和群眾思想的先進性。二要通過把黨委和紀委融入監事會的方式把黨的領導融入公司治理結構之中,由監事會中的黨組織成員通過黨的組織行為履行監事職責,從而充分發揮黨組織的政治核心作用。三要推動企業經濟民主。企業經濟民主包括公司治理層面的經濟民主和企業管理層面的經濟民主。公司治理層面的經濟民主,是指引入基于勞動邏輯的員工持股制,賦予人力資本企業所有權。現代企業理論把企業所有權定義為企業的剩余控制權和剩余索取權。賦予人力資本所有者企業所有權,即勞動者憑借人力資本價值享有企業的剩余控制權和剩余索取權。企業管理層面的經濟民主,是指通過加強黨的領導,健全以職工代表大會為基本形式的企業民主管理制度,保障職工參與企業管理和監督的民主權利。

    雖然從歷史發展的角度來看,人力資本的價值相對于物質資本的價值不斷提高,人力資本擁有企業剩余控制權和剩余索取權是歷史的必然趨勢,但是西方發達市場經濟國家至今仍然沒有普遍地建立起人力資本股權制度,原因固然是多方面的,但物質資本至上觀念根深蒂固是一個重要原因。為了激發員工的勞動熱情,西方社會探索建立了員工持股制、利潤分享制、收入分享制、勞資合伙制和勞動合作社等多種勞動者分享企業剩余的企業制度形式,但在公司制企業里只有員工持股制。

    所謂員工持股制,是指員工通過購買公司的股票而成為公司股權所有者,但員工通常只享有股票收益權,而不具有公司經營管理決策權。顯然,這種員工持股制試圖通過把員工的利益與公司的利益綁定的方式,激發員工的工作熱情。雖然這一做法確實在一定程度上有利于提高員工的工作熱情,但員工并沒有真正獲得企業所有權,人力資本的價值沒有得到充分體現。員工通過購買公司股票而擁有企業的剩余索取權,但被排斥了企業的剩余控制權。而且員工擁有企業的剩余索取權并不是因為其擁有的人力資本,而是因為其購買了公司股票?;謊災?,員工擁有企業的剩余索取權憑借的是物質資本邏輯,而不是人力資本邏輯。員工的人力資本價值并沒有在企業制度中得到認可,這既沒有順應人力資本價值相對于物質資本價值不斷提高的歷史趨勢,也不利于和諧勞資關系。恩格斯指出:“資本和勞動的關系,是我們現代全部社會體系所依以旋轉的軸心。”勞資關系和諧有助于提高整個社會關系的和諧,反之,則會導致整個社會關系的緊張和社會不穩定。

    有中國特色的現代國有企業制度,應當建立基于人力資本邏輯的股權制度,即勞動者憑借人力資本的價值享有股東權益,擁有企業所有權。企業既要追求物質資本的保值、增值,也要體現勞動價值,勞動者憑借人力資本價值分享企業剩余價值,參與企業經營管理決策,充分發揚企業經濟民主,這樣才能真正激發勞動者熱情,和諧勞資關系,順應人力資本的價值相對于物質資本的價值不斷提高的歷史趨勢。當前,國有資本控股的混合所有制企業可以對高技能人員和高級管理人員采取增量擴股的方式設立人力資本股,待條件成熟以后再逐漸擴大享受人力資本股的人員范圍。

    西方現代企業制度有一個合理內核,即股權相對平衡,它有利于股權相互制衡,從而有利于構建各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出,要“健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構”。因此,如果國有股“一股獨大”,股權相對平衡、相互制約的機制就難以構建,會抑制企業經濟民主。同時,也難以調動被剝奪了經營管理決策權的生產要素所有者的工作積極性。

     

    對職業經理人實行契約化管理

    《決定》指出,要“建立職業經理人制度,更好發揮企業家作用”、“國有企業要合理增加市場化選聘比例,合理確定并嚴格規范國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費”。這就為混合所有制企業職業經理人制度指明了改革的方向。

    從西方發達市場經濟國家公司治理的經驗來看,職業經理人通常來自于職業經理人市場,職業經理人的人力資本價值由職業經理人市場決定,他們過去的職業經歷決定了其當下的人力資本價值,當下的企業經營績效又決定了其在職業經理人市場上的人力資本價值。這意味著職業經理人屬于社會職業,不屬于國家公務員序列的職業。職業經理人由企業董事會遴選入職而不采用政府任命制,對職業經理人實行契約化管理。

    契約化管理包含四個方面的內容:一是契約化賦權,二是契約化賦利,三是契約化監管,四是契約化進出機制。契約化賦權意味著職業經理人的權力來自于契約,在契約履行過程中如果沒有出現契約規定的特別情況需要更改其賦權,那么任何人不得任意變更其應有的權力,更不可剝奪其權力。契約化賦利意味著如果職業經理人忠實地履行了契約,則其利益由契約加以保障,如果職業經理人未經許可自主獲得超過契約規定應享有的利益,則要受到懲處。契約化監管意味著對職業經理人的監管依據契約條例進行,考核獎懲的根據皆出于契約條例。契約化進出機制意味著職業經理人進入企業與退出企業皆由契約規定,得到制度化保障,不取決于任何個人的恩怨。

    國有資本控股的混合所有制企業可以借鑒西方發達市場經濟國家職業經理人制度,對職業經理人實行契約化管理,取消傳統的行政任命制,不賦予職業經理人任何行政級別,這樣有利于激發職業經理人的企業家精神。當然,國有資本控股的混合所有制企業的職業經理人制度應該有別于西方國家的特色,主要表現在對職業經理人的要求與西方發達市場經濟國家有所不同。西方發達市場經濟國家對職業經理人的契約化管理主要關注企業經濟績效,而我國的國有企業,對職業經理人的契約化管理既關注企業經濟績效,也關注其履行社會責任情況。因此,職業經理人除了應精通企業經營管理業務以外,還應當熟悉黨和政府的方針政策,明確并自覺履行黨和政府賦予國有企業的社會責任。國有企業的黨組織應參與職業經理人的契約化管理。

     

    國有企業要以“混”促“改”

    黨的十八屆三中全會作出國有企業混合所有制改革的決定,原因是多方面的,但其中一個重要原因就是為了提高國有企業的績效。從資產回報率角度而言,2018年國有企業資產回報率與同行業的民營企業相比低2-5個百分點;從研發效率角度而言,每1億元研發支出獲得的有效發明專利數僅為民營企業的41%、外商投資企業的68%。這一狀況不盡如人意。2018年全國國有資產總額為178.7萬億元,如果國有資產收益率能增加1個百分點,則相當于凈增1.79萬億元的收益,而2018年全國稅收總額為13.8萬億元。國有資產收益率如果提高1個百分點,就相當于全國稅收增加13.97%。如果能夠實現這一目標,就能夠為降稅減負、增加民生投入創造巨大的財政空間。

    國有企業混合所有制改革,有助于通過公有資本與非公有資本的混合,促進國有企業從體制到機制的全面改革,實現國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力,促進各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展的目的。國有企業混合所有制改革沒有固定的模式,需要發揮全社會的智慧,特別地,要鼓勵各級國有企業積極探索,改革要以“有利于國有資本保值增值、有利于提高國有經濟競爭力、有利于放大國有資本功能”作為檢驗的標準。

    從本質上說,不同性質的資本相混合是一種產權制度的變革。現代企業理論的研究表明,影響企業績效的因素是多方面的,產權只是眾多影響因素中的一個,產權是影響企業績效的必要條件。不同性質資本的混合不是目的,而是手段。認識到這一點,就能夠使我們清醒地認識到國有企業改革的艱巨性和復雜性,不同性質資本的混合只是國有企業改革的一個契機,旨在通過這個契機,促進國有企業全面改革,通過改革提高經濟效益,這就是國有企業以“混”促“改”的深刻含義。因此,要堅決防止在國有企業混合所有制改革過程中出現的“為混而混、以混代改、一混則靈”的傾向。

     

    (作者系武漢大學經濟與管理學院暨發展研究院教授、博士生導師)

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